〔摘 要〕党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央多次提出中国要为国际社会提供公共产品。中国领导人将提供国际公共产品看作是中国实力提升后所必须承担的大国责任。中国只承担与自身国力及国情相适应的国际责任，无意挑战现存的国际秩序。中国提供的国际公共产品以地区冲突治理与全球经济治理为重点，集中表现在为解决中东地区热点问题提供的“中国方案”，为国际金融体制改革提供的“中国倡议”。从传统及现实的角度分析，提供国际公共产品将成为中国外交转型的方向。它改变了中国外交的行为方式，使中国外交更加遵守国际规则、融入国际社会；更加自主、自信，更多独立提出解决方案；也催生了国内其他职能部门承担相应对外交往使命，提供国际公共产品。
〔关键词〕国际公共产品；外交转型；国家利益；国际公益
一、国际公共产品概念的发展及中国的理解
党的十八大之后，中国外交发生了一些新变化，更加重视维护国际社会公益，积极主动地提供国际公共产品。2013年10月，习近平正式倡议成立亚洲基础设施投资银行，亚投行成为中国主动提供国际公共产品的重要举措。2014年6月，习近平在中阿合作论坛讲话时首次明确提出中国要提供国际公共产品。中国在外交实践中陆续独立或与其他国家合作提供了金砖国家开发银行和应急储备安排、亚洲基础设施投资银行、“一带一路”及丝路基金、亚洲金融合作协会等国际公共产品。尤其是近年来在中国外交中大放异彩的“一带一路”，被中国官方认为是中国面向亚太地区和亚欧大陆提供的最重要的公共产品，许多学者也支持这一观点*。
国际公共产品是一种公共产品，最早关注到公共产品的是亚里士多德*。大卫·休谟、霍布斯、亚当·斯密、穆勒等学者通过公共产品提供的困境来论证政府存在的合法性*。保罗·萨缪尔森给出了公共产品的两个特征：非排他性与非竞争性，并指出“每个人对这种产品(公共产品)的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少”*。曼瑟尔·奥尔森最早提出国际公共产品的概念，他将国际合作定义为一种国际公共产品，分析如何增加这种国际公共产品的供给*。查尔斯·金德尔伯格认为世界经济需要一个居支配地位的强国来向国际社会提供“公益”(公共产品)，包括稳定的国际货币、开放的贸易体制及国际安全等*。罗伯特·吉尔平进一步拓展了国际公共产品的内涵，认为国际公共产品包括稳定的国际金融体制、开放的国际贸易体制、有效的国际援助体制以及可靠的国际安全体制等*。在此基础上，吉尔平提出了“霸权稳定”论，认为霸权国通过提供这些国际公共产品来实现体系内的稳定和繁荣。霸权国提供国际公共产品，其他国家作为消费者“搭便车”，这样的结果是霸权国提供的国际公共产品会越来越少，最终出现短缺。“霸权稳定”论的观点影响很大，约瑟夫·奈也认为美国应该提供包括维持重要地区的均势、调解分歧、组建联盟，促进国际经济开放、提供经济发展援助，保护国际公共领域、维持国际规则与制度等在内的国际公共产品*。
20世纪末以来，随着全球化和区域一体化进程的加快，国际公共产品的内涵进一步丰富，出现了对区域公共产品的研究*。与一般意义上的国际公共产品不同，区域公共产品具有排他性，主要服务于某区域(甚至只适用于某区域)，其成本一般由域内国家共同分担。区域公共产品的表现形式主要是各种区域性的国际组织及制度安排。这里的区域可以是地理空间上的自然区域，也可以是通过人们的集体行动被有意地或无意地构建的观念区域*。区域公共产品的研究者认为，区域公共产品避免了私物化及供应短缺的问题，从而使成员更加受益*。在区域公共产品的提供上，更强调域内国家共同建设、共同享有。
近年来，对于国际公共产品的认识进一步深入，突破了国家中心主义的限制，更加关心全球生态、环境甚至恐怖主义等全球治理问题，出现了对全球公共产品的研究。联合国开发计划署认为全球公共产品是所有国家、所有人群、所有世代均可受益的物品，并由此主张提供全球公共产品是所有国家、组织和个人的责任*。
从国际社会的观念来看，提供国际公共产品的“霸主责任”是毫无疑问的，但是对于霸主国之外的其他国家是否也要提供国际公共产品却存在争论。传统的霸权稳定论认为提供国际公共产品只是霸主国的义务，其他大国只需要搭便车即可，也正是因为其他大国都在搭便车才会导致霸权衰落。但是，近几十年来，越来越多的学者认为提供国际公共产品不仅仅是霸主国的责任，更是大国的责任，甚至是所有国家、组织和个人的责任。尤其是在区域公共产品的提供上，强调在区域大国承担更大的责任的基础上，由域内国家共同承担成本，从而避免公共产品提供上的“搭便车”、“私物化”。
中国为何提供、如何提供国际公共产品最终取决于中国领导人对国际公共产品的认知和理解。其实，中国政府很早就在国内层面提出要提供公共产品*，李克强总理甚至将“增加公共产品、公共服务”同“大众创业、万众创新”一起称为中国经济的双引擎*。在国际层面，2011年，秦刚最早公开提出中国要提供国际公共产品*。许多中国外交官也都在各种外交场合提出中国要提供国际公共产品*，崔天凯、李保东、刘振民、刘晓明、张军等外交官更是在中外主流媒体发表署名文章提出中国要提供公共产品*。随着对国际公共产品认识的深入，中国外交官眼中的国际公共产品从抽象的和平、秩序到具体的核安全公共产品、空间公共产品*。党的十八大之后，习近平、李克强、刘云山、杨洁篪等国家领导人，在多个国际场合强调中国将更多提出中国方案、贡献中国智慧，为国际社会提供更多的公共产品。“积极参与全球经济治理和公共产品供给”甚至被写入党的十八届五中全会公报，作为“十三五”期间的重要指导*。
中国领导人认为实力和意愿两个因素决定着中国提供国际公共产品*。其中综合国力的上升被认为是一个决定性的因素，中国有提供国际公共产品的意愿，把提供国际公共产品看作是大国责任而并非仅仅是霸主国(美国)的责任。中国认为随着综合国力的提升，中国要更好地承担大国责任，而提供国际公共产品则是中国承担大国责任的主要方式*。“新兴国家的崛起不仅是物质性的，而且还可以在制度层面向世界提供公共产品，在理念层面向世界提供问题解决方案。”*中国提供国际公共产品既无关称霸野心，也没有私利，仅仅是崛起后的中国承担责任、提供国际公益的表现。
通过对习近平在各种场合提到的国际公共产品进行分析发现发现(详见表1)，习近平在国际层面对于公共产品一词的使用是慎重的、精确的，其指代内容也是稳定、明确的。习近平对于国际公共产品一词的使用并不多，每次都十分慎重，用语也十分精确，对于既符合国家利益又符合国际公益的物品，他并没有将其归入公共产品，而是首先明确其私物属性，然后再强调其可以用于提供国际公共产品服务。比如习近平在提及南海的岛礁建设时，没有直接将其定位为公共产品，而是用了“提供相应的国际公共产品服务”。这表明习近平认为南海岛礁建设与他谈论的其他国际公共产品不同，他认为岛礁建设主要是为岛上居民服务，其次才是提供公共产品服务，这些岛礁建设本身为私物属性、维护国家利益才是第一位的，只是兼有国际公益、提供公共产品服务的功能，属于“私物公用”。习近平“公共产品”一词所指代的内容也是稳定的，基本上主要指向地区冲突治理与全球经济治理这两类国际公共产品。地区冲突治理主要是指中国为解决中东地区热点问题提供的“中国方案”，体现在叙利亚危机、伊朗核危机等一系列危机的处理上。全球经济治理主要是指中国对国际金融体制改革提供的“中国倡议”，包括IMF改革、亚投行、“一带一路”及丝路基金等。
表1 习近平对国际公共产品的理解
总之，从中国国家领导人的言行分析，中国提供国际公共产品的目的是承担大国责任、为国际社会提供公益。而中国之所以能够承担起提供国际公共产品责任的基础则是中国不断增长的国家实力。
二、提供公共产品将成为中国外交转型的方向
中国提供国际公共产品是基于国际公益的，但是中国的国家利益与国际公益并不总是一致的，甚至有时是互相冲突的。中国外交转型的方向到底是更加注重维护国家利益，还是更加注重维护国际公益？笔者认为中国外交转型的方向是更加注重国际公益、提供国际公共产品，这是基于中国外交传统及现实的必然选择。
中国具有实行王道外交、提供国际公共产品的传统，这种传统既源自古代中国的封贡体系，也来自近代马克思主义的国际主义传统。提供国际公共产品是古代中国对外交往的重要组成部分，在这些公共产品中，最重要、持续时间最久的就是被称为“东亚封贡体系”的国际政治经济秩序。封贡体系的建设始于秦汉，至隋唐初具规模，至明代达到顶峰，清代基本延续了明朝的做法并逐渐走向没落。古代中国积极为周边国家提供政权合法性认定、纠纷调解、安全保障、稳定货币、朝贡贸易、汉字等安全、经济、文化领域的国际公共产品，并通过提供这些公共产品获得周边国家对中国主导地位的认同、尊重。有学者认为，封贡体系为东亚提供了三项具体的公共产品即安全保障、商业机会、文化与贸易交流体制*。古代中国在对外交往中以国际公益为追求不计较自身利益，“所贡之物惟是表意而已，若事大之心永坚，何在物之盛？”*古代中国之所以能够确立提供国际公益的王道外交，是源自其基于中华文明传统的“天下观”及强大的国家实力。其中，“天下观”是其提供国际公共产品的动机，强大的国家实力是其提供国际公共产品的保证。
近代以来，中国共产党在马克思主义的指导下，形成了国际主义的外交传统。国际主义是马克思主义的基本原则之一。马克思恩格斯在总结巴黎公社阶段的社会主义运动时就指出“无产阶级的解放只能是国际的事业 ”*。中国共产党一直坚持国际主义传统。新中国成立后，国际主义、支援世界革命成为中国外交的主要内容。中国不仅援助社会主义国家也援助民族主义国家，援助对象由亚洲周边国家拓展到整个亚非拉地区。新中国成立后的30年里，中国提供国际公共产品主要是基于国际共产主义意识形态，承担了超过中国当时实力地位的国际责任。这种国际主义援助一直持续到1978年，因为国内外的变化中国开始逐渐收缩基于国际主义的对外援助。
提供国际公共产品、维护国际公益是中国重要的外交传统，从现实的角度看，提供国际公共产品也是中国开展大国外交、实现国家崛起的必然选择。大国与小国的区别在于小国可以采取搭便车的策略成为国际公共产品的消费者，而大国则必须承担起大国的责任，做国际公共产品的提供者。这既是国际社会对大国的期望与要求，也是大国实力、地位与自信的表现。因此，中国实现国家崛起、开展有中国特色的大国外交，必须将提供公共产品放在重要位置。同时，提供国际公共产品也有助于中国缓解来自国际体系的巨大的压力。2008年以来，国际体系的压力导致了中国外交进入多事之秋。北京奥运会圣火传递过程中就曾在希腊、伊斯坦布尔、伦敦、巴黎、旧金山等地多次遭到干扰，干扰不仅来自藏独分子、东伊运分子，也来自一些西方媒体、公众和政治家的阻挠*。中国与很多周边国家之间也存在争端，包括与朝鲜之间的核问题、与韩国之间的萨德问题、与日本的历史问题及钓鱼岛问题、与越南的南海问题、与菲律宾的黄岩岛问题、与印度的藏南问题等一系列问题困扰着中国外交。维护国家核心利益固然是中国处理外交事务的原则和底线，但是仅仅维护住底线是无法解决问题的，尤其是对于周边国家来说，采取强硬手段只能加深周边国家及国际社会对中国崛起的疑虑。中国想要缓解崛起过程中面临的压力，应该通过提供国际公共产品承担大国责任、提升国际声誉，缓解周边国家对于中国崛起的疑虑、获得崛起的合法性。以亚投行设立为例，亚投行作为中国提供的全球经济治理领域的公共产品，一经提出就获得了亚洲域内国家的积极支持，甚至与中国存在领土争端的印度、菲律宾等国都积极表态加入。西方国家包括日本一开始都对亚投行持消极甚至反对态度，但是随着亚投行筹备进程的深入，各国逐渐认识到了中国在亚投行的设立上是出于国际公益，除日本外，西方国家改变了对亚投行的态度。包括英法德在内的欧洲国家对亚投行的态度由中立到支持；美国对亚投行的态度则由反对走向中立。起初美国不仅自己不参加，也采取种种措施阻挠盟友(韩国、澳大利亚等)参加。但是，随着2015年3月西欧国家纷纷加入亚投行，美国阻挠域外大国参加亚投行的举措实际已经破产。加之通过对亚投行筹建过程的观察，发现中国设立亚投行是出于国际公益而非自身的国家利益，美国态度由反对转向中立*。通过亚投行的案例可以证明，提供国际公共产品能够推动中国同周边国际乃至西方国家的合作，从而在某种程度上化解霸主国及周边国家对中国崛起的压力。
从中国的外交传统看，中国有维护国际公益、提供国际公共产品的传统；从现实的角度看，提供国际公共产品是中国缓解崛起压力、实现国家崛起的重要手段。在今天，国家间的竞争是包括软硬实力在内的综合国力竞争，但是国家实力并不等于权力和影响力，提供国际公共产品是将国家实力转化为权力和国际影响力的有效手段。中国想要实现国家崛起尤其是和平崛起、获得周边国家对于中国崛起的认同及接受，就必须采取提供国际公共产品方式，维护国际公益使周边国家乃至整个国际社会受益于中国崛起。因此，提供国际公共产品是中国开展大国外交、实现国家崛起的必由之路，也将成为中国外交转型的方向。
三、国际公共产品对中国外交行为方式的影响
从上面的分析可以看出，提供国际公共产品在中国外交中的地位越来越重要，将会主导中国外交转型的方向。那么提供国际公共产品将给中国外交带来哪些变化呢？
首先，提供国际公共产品会使中国外交更加注重遵守国际规范、融入国际社会。改革开放之后，中国提供国际公共产品的初衷就是为了更好地融入国际社会。提升自己的国际威望和国际合法性。中国在联合国及各种国际组织框架内提供国际公共产品，这本身就是一个学习国际规范、融入国际社会的过程。以联合国维和为例，虽然在1971年中国恢复了在联合国的合法席位，但是中国并没有主动在联合国的框架内提供国际公共产品，对于联合国维和行动更是采取冷静观察态度。改革开放后，中国为了融入国际社会，于1982年起缴纳两笔中东联合国部队的摊款*。1990年4月，中国第一次参加维和行动，向中东停战监督组织派遣了5名军事观察员*。在参与联合国维和的过程中，中国积极学习联合国维和规范、融入国际社会，2009年6月，中国国防部建立了符合联合国规范的维和中心。中国维和部队的规模也不断增强。截至2015年5月，中国向苏丹达尔富尔、马里等6个维和任务区派驻了15支维和分队，向科特迪瓦、西撒哈拉等9个任务区派出89名军事观察员。中国维和人员的数量达到2926名，成为五大常任理事国中派出维和人员最多的国家*。2015年9月28日，习近平更是在联合国维和峰会上宣布，中国将建设8000人规模的维和待命部队，并在今后5年为各国培训2000名维和人员。更加值得注意的是习近平在此次会议上首次表态中国参加联合国维和要继续坚持联合国宪章和哈马舍尔德原则*。这是中国国家领导人首次公开提出遵守哈马舍尔德联合国维和原则，表明中国对于遵守国际规则的重视。中国不仅在已有的国际组织框架下提供国际公共产品时遵守国际规则、融入国际社会，在挑头创造国际公共产品时也遵守国际规则。通过对亚投行的分析发现，中国在创立亚投行的过程中已将国际规范内化为中国外交的自觉行动。中国已成为今天国际社会有影响力的一员、国际规则的积极践行者，在提供国际公共产品方面起到了关键作用。
其次，提供国际公共产品会使中国外交更加自主、自信，更多独立提供解决方案。改革开放以来，从中国的外交实践看，中国对国际和地区热点问题上很少独立提出自己的解决方案，只是在西方国家提案的基础上表示赞同或者反对。近年来，中国越来越多地为解决国际和地区热点问题，提供以地区冲突治理和全球经济治理为主要内容的国际公共产品。独立自主地提出中国自己的解决方案，使中国外交更加自主、自信。以中国参与中东地区冲突治理为例，中东地区因其独特的地理位置、复杂的民族宗教状况以及丰富的油气资源成为世界大国利益交汇的热点。面对中东地区错综复杂的地区冲突，西方国家提供了许多解决方案和路线图。中国外交对于西方国家的方案一开始持一律否定态度，认为是干涉中东国家内政。后来，随着中国加速融入国际社会，中国外交开始有选择地支持乃至加入西方国家的中东冲突解决方案。近年来，尤其是习近平提出中国外交要为妥善解决地区热点问题提供更多公共产品以来，中国外交在提供国际公共产品的过程中变得更加自主、自信。以叙利亚危机为例，2011年3月，叙利亚危机爆发，叙利亚陷入了长期的动荡，武装冲突和恐怖袭击不断发生。美国及一些欧洲国家自危机爆发之初就对叙利亚展开制裁，甚至多次对巴沙尔政权发出武力威胁*。中国自主、自信地为解决叙利亚危机提供解决方案。中国政府旗帜鲜明地反对美国等国家对叙利亚实施武力干预。2011年10月、2012年2月、2012年7月、2014年5月，中国先后4次在安理会否决了美国等国家关于制裁叙利亚的提案*。中国为同一问题在安理会四次行使否决权，这是空前的。中国不仅仅是反对美国的解决方案，也独立提出了中国的解决方案，为国际社会提供公共产品。2012年3月4日，中国提出了叙利亚有关各方立即全面无条件停止一切暴力行为，立即开启不附带先决条件不预设结果的包容性政治对话，支持联合国发挥主导作用，协调人道主义援助努力等六点建议。 胡拉镇惨案发生后，中国又提出了立即停火止暴，尽快开启不附带先决条件、不预设结果的包容性政治对话，共同推进叙利亚问题的政治解决进程等四点主张*。2013年8月，叙利亚化学武器袭击事件发生后，面对美国对叙利亚实施军事打击的威胁，习近平“阐述了中方关于叙利亚问题的原则立场，强调维护国际法和国际关系基本准则同禁止使用化学武器两条原则都要坚持。政治解决是唯一正确出路”*。解决叙利亚问题的“中国方案”是中国独立提出来的，体现了中国外交的自主、自信。该方案的提出缓解了紧张局势，避免了战争的爆发。正是由于中国等国家的努力，安理会通过了旨在销毁叙利亚化学武器的2118号决议，美国搁置了动武计划。中国政府在叙利亚问题上没有私利，纯粹是承担大国责任、为国际社会提供公共产品。
复次，提供国际公共产品催生了中国国内其他职能部门承担相应国际交往职能。中国外交在相当长的一段时期内只是外交部一个职能部门的业务范围，但是随着中国提供国际公共产品的数量、种类不断增加，仅靠外交部门已经无法满足提供国际公共产品的需要了，国内其他职能部门也参与到外交活动中来。中国提供国际公共产品需要外交部提供的外交调停与斡旋、国防部提供的护航与维和、商务部提供的对外援助、财政部和央行提供的资金等。比如中国为国际货币基金组织的改革贡献中国智慧，提供国际公共产品，在这一过程中起主导作用的是中国人民银行。在2009年G20伦敦峰会讨论国际金融改革时，中国人民银行行长周小川连续发表三篇文章*，倡议将国际货币基金组织的特别提款权(SDR)发展为超主权储备货币*。中国央行承担了外交及提供国际公共产品的使命，为2010年11月国际货币基金组织执行董事会出台IMF份额和治理改革方案作出了重要贡献。根据该方案，IMF将向新兴市场国家和发展中国家转移6%的份额，中国在IMF的份额将增加2.398%达到6.394%，排名跃居世界第三*。在中国的外交舞台上，越来越多地见到国内其他职能部门的身影，这是提供国际公共产品给中国外交带来的重要变化。
四、结论与思考
“冷战”后，随着世界政治多极化、经济全球化、国际关系民主化和发展模式多样化等进程的发展，“二战”以后形成的美国主导的国际政治经济秩序正在遭受严峻的挑战，这一秩序支撑下的国际公共产品供给体系也面临着供给不足的窘境。自1997年的亚洲金融危机以来，尤其是2008年金融危机之后，国际公共产品供给尤其是国际金融领域公共产品不足的窘境更加突出，国际社会需要中国等新兴经济体国家承担责任，增加国际公共产品的供给以适应国际政治经济格局的变迁。
党的十八大之后，中国外交在维护国际公益、提供公共产品上表现更加积极。中国提供国际公共产品不再是被动的为了提升国际威望和国际合法性所采取的维护国家利益的行动，而是出于国际社会公益、承担大国责任的表现。这一变化是具有根本性的。从中国的历史看，中国有积极提供国际公共产品的王道外交和国际主义传统。从现实看，提供国际公共产品也是中国开展大国外交、实现国家崛起的必由之路。因此，中国外交应该向更加注重国际社会公益和提供国际公共产品的方向转型。
提供国际公共产品对中国外交的行为方式产生了重大的影响。提供国际公共产品使中国外交变得更加遵守国际规则、融入国际社会；更加自信、自主，更多独立提出解决方案；更加强调与国内职能部门配合；由于国际公共产品供给来源的复杂性，也催生了国内其他职能部门承担对外交往使命。中国所提供的国际公共产品，不论是地区冲突治理还是全球经济治理，都是以遵守国际规范、融入国际社会为前提的，体现了中国的自信、自主，在提供公共产品的过程中，中国在独立提出方案的同时，非常注重与其他国家的合作，并且在合作中顾全大局、主动承担责任。通过提供国际公共产品，在国内层面，中国外交加强了各职能部门的沟通合作，在中央的统筹安排下承担外交职能；在国际层面，中国不仅密切了与合作国之间的关系，也加强了同公共产品消费国之间的关系，推动了中国多边主义外交的发展。
总之，提供国际公共产品既是时代和国际社会对中国的期望，也是中国对于国际社会的主动贡献，是中国开展大国外交、实现国家崛起的必由之路。提供国际公共产品是中国外交转型的重要内容及转型方向。随着中国国家实力的增长，提供国际公共产品将在中国外交中占据越来越重要的地位，中国外交将由注重维护国家利益逐渐向维护国际社会公益转型。